疫情防控 | 疫情期间的企业应急管理
嘉兴港区一企业因漏管、漏控、漏报疫情防控信息，在1月27日被当地应急管理局处以罚款1000元的行政处罚。据报道，当地某化工企业两名员工于1月22日离开浙江前往湖北老家，抵达湖北后见疫情严重，遂重新返回，于1月25日23时左右回到嘉兴港区企业宿舍。期间，该企业相关负责人未对员工去向开展排摸，造成人员漏管漏报，被当地应急管理局认定为未按要求落实新型冠状病毒感染肺炎防控期间安全管理规定，最终被处以罚款[1]。虽然罚款金额并不高，但这起处罚案例很有典型意义，也为其他企业敲响了警钟。
为了控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情的扩散，中国政府相关机构出台了一系列的政策和措施，改进和加强防控工作。在春节长假结束之际，面临即将开始的返工潮，作为用工单位的各个企业在开始重新投入生产经营的同时，实时掌握疫情进展的最新情况，并全面履行法规及政策下的企业应急管理职责显得至关重要。那么问题来了，企业在如此肆虐的新冠疫情下，究竟有什么样的责任，以及如果未能履行该等责任，会带来怎样的后果需要予以认知。
“危机”通常是指因某种突发的意外事件而导致的危险或紧急状态。在企业的生产经营过程中常常会出现包括合规事件、规模性的产品质量问题、群体性劳动争议在内的各种危机。与此相关的法律概念是“突发事件”，即《突发事件应对法》第3条 规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[2]。
突发公共卫生事件，根据《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
就传染病疫情，《传染病防治法》第3条将传染病分为甲类、乙类和丙类。其中传染性非典型肺炎属于乙类传染病。此外，国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。就本次新冠疫情，2020年1月20日公布的国家卫生健康委员会2020年第1号公告规定，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。
因此，根据上述规定，本次新冠疫情属于突发事件中的突发公共卫生事件，企业应该按照《突发事件应对法》等相关法律法规采取相应的应急管理措施。
此外，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第3条规定，安全生产事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。因为新冠疫情在企业中的存在和扩散也会导致生产经营活动中存在上述隐患，应属于安全生产事故隐患，企业也应从安全生产的角度加以防范。
1. 完善制度 定期排查
关于制度建立，《突发事件应对法》22规定， 所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患。《安全生产法》第38条也规定， 生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。
关于事故排查，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第8条及第10条规定，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理和建档监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。生产经营单位应当定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患。对排查出的事故隐患，应当按照事故隐患的等级进行登记，建立事故隐患信息档案，并按照职责分工实施监控治理。
因此对于企业来说，针对本次疫情的应急管理，尽管说时间很紧，但首先还是应该尽可能从制度上进行构建和完善，具体来说包括：
构建应急管理工作的体制，成立应急管理小组，确定主管责任人员以及小组成员以及相关职责，以进行平时的防范和事件发生时的应对。
事先预想企业生产经营中可能发生的情况，并按紧急程度进行区分后制定相应的应对措施。
定时进行隐患排查、登记，及时了解企业日常可能存在的隐患信息，以便及时制定应对策略。
加强对应急管理知识的相关内部培训和学习。
2. 掌握信息 及时通报
关于信息的掌握和报告，《突发事件应对法》22规定，单位应掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。
《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第7条规定，任何单位和个人必须按照规定及时如实报告突发公共卫生事件与传染病疫情信息，不得瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报。同法第20条规定，有关单位发现突发公共卫生事件时，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。
并且，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第14条规定，生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15日前和下一年1月31日前向安全监管监察部门[3]和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。对于重大事故隐患[4]，生产经营单位除依照前款规定报送外，应当及时向安全监管监察部门和有关部门报告。
因此，企业作为生产经营单位，在健全应急管理制度的基础上，在面对突发事件时还应做好以下工作：
成立专门应对小组负责收集、整理相关信息，及时发现并掌握相关的安全隐患存在的事实。例如，在本次新冠疫情防控期间，企业应及时全面统计员工休假期间的出行情况，对包括日期、行程、接触人员等在内的重要信息统计整理。
密切关注国家及地方的各项应急管理政策和指引，将其转化为企业内部预防及应急指导方针并加以落实。例如，在本次新冠疫情防控期间，企业应整合所收集的相关信息后分析可能存在感染风险的人员，提出自行隔离或其他相应的处理建议，并指导企业内相关部门采取相应工作调整措施，根据需要制定防控期间企业的其他应对策略。
设置企业内部通报窗口，鼓励企业员工对于相关信息进行内部通报。
在收集前述信息后，应及时如实向应急管理等部门进行报送，切忌瞒报或缓报等行为，防止事态进一步恶化。
针对需要被医学观察/隔离的人员，进行心理疏导，并切实地保障其权益，避免引发对抗情绪或纠纷，影响企业的稳定经营。
此外，对于具体的上报部门，我们理解因为本次新冠疫情一方面属于公共卫生事件，但是同时也属于企业的安全生产事故隐患，所以，除非当地政府有另行指导措施，企业通常需同时向卫生行政部门以及应急管理部门报告。
3. 应急救援 协助调查
关于企业的应急处置措施，《突发事件应对法》第56条规定，受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告。
就企业的配合义务，《突发公共卫生事件应急条例》第36条规定，国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。
结合本次新冠疫情防控来看，企业一旦发现了确诊病例或是疑似病例时，应注意履行如下责任：
发现存在确诊病例或是疑似病例之后，除了依国家规定配合对其进行隔离和治疗以外，应及时向其他员工进行预警，并统计和甄别企业内部可能接触过的人群，在上报卫生行政部门等机构的基础上，对其他需要监测的人员进行相关监测或者按照政府要求配合医学观察/隔离。
对企业相关区域严格消毒，视需要对相关场所进行封锁。
对企业其他员工做好防护及检查等措施，比如，为员工提供口罩、手套等必要的防护用品，配备必要的体温计、测温仪等，且督促其安全使用。
企业内部定期总结并公布企业内外的疫情相关信息，加强宣传防疫知识和避免恐慌的相关工作。
对于卫生行政部门、应急管理部门等机构的调查和指导应该全力配合，在不泄露商业秘密的前提下，尽量提供所需信息以供相关专业分析。
1. 行政责任
首先，怠于履行相关应急管理措施时，企业以及相关责任人员都有可能因此而被处以行政处罚。
《突发事件应对法》第64条规定， 有关单位存在①未按规定采取预防措施，②未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件，③未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的，④突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
而《安全生产法》第94条第（五）项规定，生产经营单位未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款。对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。
在此基础上，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第26条又进一步细化规定，生产经营单位违反本规定，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：①未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的，②未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表的，③未制定事故隐患治理方案的，④重大事故隐患不报或者未及时报告的，⑤未对事故隐患进行排查治理擅自生产经营的，⑥整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营的。
由此可见，相比《突发事件应对法》而言，《安全生产法》属于其他法律的特别规定，根据《突发事件应对法》第64条第二款，应该由应急管理部门进行处罚。本文开头介绍的嘉兴的处罚案例，便是由嘉兴市应急管理局根据《安全生产法》以及《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》进行的处罚。
2. 民事责任
根据《突发事件应对法》第67条和《传染病防治法》第77条，企业如违反相关法律规定，导致传染病传播、流行的；或导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，还可能需要依法承担民事赔偿责任。
3. 刑事责任
在行政责任、民事责任之外，企业及其相关责任人员如果对于应急管理处理不当，也不排除被追究刑事责任的可能。基于2003年的“非典”疫情，最高人民法院、最高人民检察院于2003年5月颁布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“解释”），结合各方责任，对突发传染病疫情等灾害期间的刑事责任追究的适用问题进行了更明确、更具体的解释。作为企业及其相关责任人员来说，尤其需要注意下述事项。
（1）国有公司、企业、事业单位的工作人员，在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，依照刑法第一百六十八条的规定，以国有公司、企业、事业单位人员失职罪或者国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪定罪，处三年以下有期徒刑或者拘役。
（2）以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，依照刑法第277条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
（3）违反传染病防治法等国家有关规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成突发传染病传播等重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，依照刑法第338条的规定，以重大环境污染事故罪定罪，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照该条的规定处罚。
因此，企业一方面要做好安全生产和应急管理方面的制度建设，并紧随国家政策指导贯彻执行防疫制度和措施，另一方面也要严守法律底线，警惕任何个人或是部门因为个人利益或是疏忽而怠于履行法定职责，甚至是对抗执法、危害社会公共安全。相信国家、企业以及个人在明确各自的法定职责和义务的前提下共同努力，万众一心，最终会击退肆虐的疫情，重新恢复正常生产经营的社会秩序。
[1] https://zj.zjol.com.cn/news.html?id=1372623
[2] 根据《国家突发公共事件总体应急预案》1.3（4），社会安全事件主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
[3] 根据2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，安全监管监察部门已经被并入国家应急管理部门。
[4] 《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第3条规定，重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。
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田晖
合伙人
公司业务部
tianhui@cn.kwm.com
田晖律师的主要执业领域为企业并购、一般公司业务、公司治理以及危机管理等业务。田律师承办过众多国际并购及重组清算、外商投资案件，并就企业安全生产、应急管理和危机处理、企业不正行为内部调查暨政府调查应对，以及技术进出口等提供综合法律服务。田律师担任多家跨国公司、国内大型企业的常年法律顾问，为其投资、贸易暨管理和预防纠纷等提供法律意见。
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